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以生態環境監管體制改革破解“九龍治水”
時間:2018-05-03       

  秦尊文 湖北省社會科學院副院長、湖北發展戰略研究院執行院長,研究員、博導。

  提要

  國家對全民所有自然資源資產行使所有權并進行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的,前者是所有權人意義上的權利,后者是管理者意義上的權力。這就需要完善自然資源監管體制,統一行使所有國土空間用途管制職責,使國有自然資源資產所有權人和國家自然資源管理者相互獨立、相互配合、相互監督。

  ——2013年11月,習近平總書記在《關于〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出

  加強對生態文明建設的總體設計和組織領導,設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構,完善生態環境管理制度,統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。

  ——2017年10月,習近平總書記在黨的十九大報告中強調

  生態環境監管體制是綠色發展的基礎性工程 

  記者:黨的十九大報告明確提出,要“加快生態文明體制改革,建設美麗中國”,并對改革生態環境監管體制作出了部署。具體包括加強對生態文明建設的總體設計和組織領導,設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構等。在推進綠色發展過程中,改革生態環境監管體制有著怎樣的地位和作用?

  秦尊文:綠色發展是世界潮流。它是一種以效率、和諧、可持續為特征的經濟增長和社會發展方式。從內涵看,綠色發展是在傳統發展基礎上的一種模式創新,是建立在生態環境容量和資源承載力的約束條件下,將資源節約利用和環境保護作為實現可持續發展重要支柱的一種新型發展模式。具體來說包括以下四個要點:一是將生態環境資源作為社會經濟發展的內在要素;二是強調經濟增長的數量,更強調質量;三是強調以人為本,把實現經濟、社會和環境的可持續發展作為發展目標;四是把經濟活動過程和結果的綠色化、生態化作為主要內容。

  綠色發展是一種發展方式,上升到文明形態就是生態文明。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央高度重視綠色發展和生態文明建設,并且特別注重包括生態環境監管體制在內的生態文明體制改革。習近平總書記強調,要深化生態文明體制改革,盡快把生態文明制度的“四梁八柱”建立起來,把生態文明建設納入制度化、法治化軌道?!案母锷鷳B環境監管體制”就屬于“四梁八柱”的范疇,在綠色發展這一系統工程中起著基礎性的保障作用。沒有健全、高效的生態環境監管體制,綠色發展的生產、生活方式就會既缺乏激勵機制又缺乏約束機制,其效果就會大打折扣,其進程就會嚴重遲滯。通過生態環境監管體制改革,能夠推進供給側結構性改革,加快推動綠色、循環、低碳發展,形成節約資源、保護環境的生產生活方式,滿足人民群眾日益增長的美好生活需要和日益增長的優美生態環境需要,早日建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

  著眼生態環境保護監管的系統性和綜合性 

  記者:說到生態環境監管體制,很多人都會想到“九龍治水”的問題。改革生態環境監管體制,體現出怎樣的問題導向?分別涉及到哪些方面的內容?如何才能把生態環境監管體制改到位?

  秦尊文:改革生態環境監管體制,主要涉及到自然資源資產管理和自然生態監管兩個大的方面。黨的十九大對改革生態環境監管體制作了明確部署:加強對生態文明建設的總體設計和組織領導,設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構,完善生態環境管理制度,統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責。根據這一部署,十三屆全國人大一次會議表決通過國務院機構改革方案,分別組建自然資源部和生態環境部。這一制度安排,著眼生態環境保護監管的系統性和綜合性,有效克服了以往“九龍治水”、多頭監管的問題,避免出現“誰都在管、誰都不擔責”的監管真空。

  在此之前,我國自然資源資產產權主管部門依照資源的種類不同分別由土地部門、林業部門、漁業部門、海洋部門等相關部門代表國家行使,造成職責分散交叉嚴重。我們常說的“青蛙的故事”就形象地說明了這一點。青蛙在水里游就歸漁業或者水利管,跳到岸上就歸林業或者國土部門管,被抓住了,就歸工商行政部門管……隨著時代發展、社會變遷,權責分工的界限越來越清晰,機構重疊、政出多門、協調困難的問題越來越嚴重地暴露出來。新組建的自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,能夠有效地改變自然資源權屬管理中的職能分散和交叉,有效解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題,實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。

  在生態環境領域,長期以來,環境保護行政管理體制中橫向各部門在事權劃分、職能配置和機構設置等方面的分散交叉問題嚴重,增加了很多無形的交易成本。盡管經過歷次改革,形成了環境保護行政部門統管和其他部門分管相結合的管理體制,但一些突出的職責交叉問題仍沒有解決。以水污染為例,企業排的污水,在岸上歸環保部門管,到了河里歸水利部門管,既難以全面真實反映污染狀況,也容易導致權責不清、推諉扯皮。生態環境部的設立,統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責,這是推進生態環境領域、生態文明建設領域治理體系現代化和治理能力現代化的一場深刻變革和巨大進步,不僅有望徹底終結多頭管理導致環保職能碎片化的局面,而且其權威性進一步增強,其工作力度也進一步加大。

  真正提高生態文明領域的國家治理現代化水平 

  記者:改革生態環境監管體制,目的是要“堅決制止和懲處破壞生態環境行為”,那么,怎樣才能把新的生態環境監管體制落實到位,真正促進綠色發展?

  秦尊文:新的生態環境監管體制要有新的作為,真抓實干才能真正促進綠色發展。2018年3月26日,剛組建的生態環境部召開第一次部常務會議,審議并原則通過《關于全面落實〈禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案〉2018-2020年行動方案》《進口固體廢物加工利用企業環境違法問題專項督查行動方案(2018年)》和《垃圾焚燒發電行業達標排放專項整治行動方案》??梢哉f,環保這只“老虎”真正“長了牙”,并且將越來越鋒利。

  以生態環境監管體制改革促進綠色發展,必須堅持和加強黨的領導。生態環境監管體制改革,不是簡單的增增減減、分分合合,而是為了提高生態文明領域的國家治理現代化水平。只有在黨的堅強領導下,才能通過加強對生態文明建設的總體設計和組織領導,有效匯聚各方力量,形成眾志成城、齊抓共管的局面,真正打贏藍天保衛戰,打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體治理、渤海綜合治理、長江保護修復、水源地保護、農業農村污染治理攻堅戰這些標志性重大戰役。

  必須打破區域行政界線,建立跨區域、跨流域的環境聯合執法工作制度,創新跨區域生態環境監管體制機制。如渤海綜合治理、長江保護修復等攻堅戰都是跨區域的,就要打破行政區劃下各地區各自為政的局面,建立各地區環境執法主體之間全面、集中、統一的聯合執法長效機制,協作配合、共同執法,聯合查處跨行政區域的污染糾紛和環境違法行為。加快大區督察中心的建設步伐,確定區域內聯合環境執法監督檢查、協同查處跨界環境違法行為的合作事項,協調區域環保執法工作,全面督察區域內重大環境污染與生態破壞案件,幫助地方開展跨省區域重大環境糾紛的協調。設置區域性和流域性的執法機構,著重解決好跨省市區域和流域污染糾紛問題,對上、下游各地區廢水排放企業進行互相督查,對污染事件協商解決。統一區域內環境監察執法尺度,建立統一的環保行政案件辦理制度,規范環境執法程序、執法文書,加強環境監察執法信息的連通性。(湖北日報全媒記者 王才忠)

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